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Kommentar aus asyl aktuell 1/2021 von Gerd Valchars
Gerd Valchars ist Politikwissenschafter und Länderexperte Österreich des Global Citizenship Observatory (GLOBALCIT) am Europäischen Hochschulinstitut (EUI) Florenz.
Aktuelle Publikation: Gerd Valchars/Rainer Bauböck (2021, im Erscheinen): Migration und Staatsbürgerschaft. Wien, Verlag der Österreichischen Akademie der Wissenschaften.
Aktuelle Publikation: Gerd Valchars/Rainer Bauböck (2021, im Erscheinen): Migration und Staatsbürgerschaft. Wien, Verlag der Österreichischen Akademie der Wissenschaften.
Als im Dezember letzten Jahres das Update des Migrant Integration Policy Index (MIPEX) veröffentlicht wurde, war die Überraschung mit Blick auf Österreich gering: Der Index misst und vergleicht die nationalen Integrationspolitiken ausgewählter Staaten in unterschiedlichen Politikfeldern. Beim Zugang zur Staatsbürgerschaft landete Österreich bei diesem Vergleich von insgesamt 52 Ländern auf fünf Kontinenten mit 13 von 100 Punkten (gemeinsam mit Bulgarien) am letzten Platz. In keinem anderen Land der Studie (darunter alle europäischen Staaten) ist es schwieriger, die nationale Staatsbürgerschaft zu erwerben. Staaten wie die Schweiz (28 Punkte) und Deutschland (42) liegen weit entfernt, ebenso der EU-Durchschnittswert (40); Schweden und Portugal (83 bzw. 86), die europäischen Vorzeigeländer, oder etwa Neuseeland (92), das das Ranking insgesamt anführt, gar Lichtjahre.
Österreich am strengsten
Österreichs Staatsbürgerschaftspolitik ist eine der restriktivsten, das wurde einmal mehr eindrucksvoll empirisch belegt. Und das ist nicht erst seit gestern so: Seit den 1990er-Jahren wurde das österreichische Staatsbürgerschaftsgesetz wiederholt novelliert und dabei fast ausschließlich verschärft. Österreich entfernte sich so schrittweise von den übrigen westeuropäischen Staaten mit vergleichbarem Migrationsgeschehen und rückte an das restriktive Ende des Vergleichsspektrums.
Der ausschließende Charakter des Gesetzes zieht sich heute wie ein roter Faden quer durch die Paragraphen und erfasst die unterschiedlichsten Bereiche. Da ist zuallererst freilich die Einbürgerung zu nennen, bei der eine ganze Reihe von vergleichsweise strengen Voraussetzungen mit wenigen Ausnahmen und exorbitant hohen Gebühren für Antragsteller*innen oft zu unüberwindbaren Hürden werden.
In Österreich geborene Ausländer
Ausschluss produziert aber auch die Regelung für den Erwerb der österreichischen Staatsbürgerschaft bei Geburt. Kinder erhalten die Staatsbürgerschaft durch Abstammung von österreichischen Eltern. Kinder nicht-österreichischer Eltern, die in Österreich zur Welt kommen, gelten hingegen rechtlich als „fremd“. Das trifft mehr als ein Fünftel aller Neugeborenen in Österreich – seit 2002 sind das in Summe knapp 230.000 Kinder. Wollen sie Österreicher*innen werden, bleibt ihnen nur der Weg über die Einbürgerung und sie müssen dabei (abgesehen von einer verkürzten Aufenthaltsfrist) im Wesentlichen dieselben strengen Kriterien erfüllen, wie sie für Migrant*innen gelten.
Mutwillig erzeugte Staatenlosigkeit
Ganz besonders betroffen von diesem Zusammenspiel von restriktiver Einbürgerung und restriktivem Erwerb bei Geburt sind in Österreich staatenlos geborene Kinder. Sie erben die Staatenlosigkeit meist von ihren Eltern. Eine erleichterte Einbürgerung, bei der sie (bzw. ihre Eltern) beispielsweise das hohe Einkommenskriterium nicht erfüllen müssen, räumt ihnen Österreich aber erst ab 18 Jahren und dann nur für zwei Jahre ein. Bis dahin – und wer das knappe Zeitfenster verpasst, darüber hinaus – droht Betroffenen, in der Staatenlosigkeit stecken zu bleiben.
Restriktiv ist Österreich schließlich bei Doppelstaatsbürgerschaften. Die Rücklegung der bisherigen Staatsbürgerschaften gilt im Regelfall als Bedingung für eine Einbürgerung und wer als Österreicher*in eine weitere Staatsbürgerschaft annimmt, verliert die österreichische. Migrant*innen müssen also Rechte in ihrer alten Heimat aufgeben, um Rechte in der neuen Heimat zugestanden zu bekommen. Der Zwang zum Entweder-oder, wo auch ein Sowohl-als-auch leicht möglich wäre, erzeugt eine weitere Hürde bei der Einbürgerung und damit Ausschluss.
ÖVP auf der Bremse
Lösungen für all diese Probleme liegen auf dem Tisch und sind anderswo zum Teil schon lange Gesetz. Eine ganze Reihe europäischer Staaten beispielsweise kommt ohne jegliches Einkommenskriterium – das in Österreich eine so große Hürde darstellt – oder mit einer deutlich kürzeren Aufenthaltsfrist aus. Deutschland hat bereits 1999 seine Abstammungsregel durch eine Geburtslandregel ergänzt, sodass unter bestimmten Bedingungen auch Kinder nicht-deutscher Eltern bei einer Geburt in Deutschland automatisch auch die deutsche Staatsbürgerschaft erwerben und die Entstehung von Doppelstaatsbürgerschaften bei der Einbürgerung ist heute in der Mehrheit aller Staaten weltweit akzeptiert. Allein der politische Wille fehlt. Die Verschärfungen im Staatsbürgerschaftsgesetz der letzten zwanzig Jahre erfolgten unter verschiedenen Regierungskonstellationen: von rot-schwarz, über schwarz-blau/orange und erneut rot-schwarz bis hin zu türkis-blau. In der aktuellen türkis-grünen Koalition sind laut Regierungsübereinkommen keine weiteren Verschärfungen, aber auch keinerlei Erleichterungen geplant. Die politische Konstante über all diese Zeit war und ist die rechtskonservative ÖVP, und mit ihr die Vorstellung von der österreichischen Staatsbürgerschaft als „hohes Gut“, das man sich als Migrant*in erst verdienen müsse. Auf Kritik war man geradezu stolz.
Demokratiepolitisches Problem
Studienergebnisse, die das Gesetz zuerst als eines der restriktivsten Europas und später als das restriktivste schlechthin auswiesen, nahm man als Auszeichnung und Bestätigung. Damit einher geht zweierlei: Staatsbürgerschaftspolitik wurde zunehmend zu einem Instrument symbolischer Politik, mit der man glaubte, rechte Wähler*innen halten oder zurückgewinnen zu können und mit der man sich selbst auf- und andere abwerten konnte. Auf der anderen Seite gerieten grundsätzliche demokratietheoretische und gesamtgesellschaftliche Überlegungen völlig aus dem Blick. Zum Schaden aller: Der Betroffenen, die durch den Restriktivismus des Gesetzes unmittelbar Ausschluss erfahren und denen Rechte vorenthalten werden, und der Demokratie, die kein Abbild der Gesellschaft und ihrer Interessen mehr sein kann, sondern zu einem krassen sozialen Zerrbild verkommen ist.
Österreich am strengsten
Österreichs Staatsbürgerschaftspolitik ist eine der restriktivsten, das wurde einmal mehr eindrucksvoll empirisch belegt. Und das ist nicht erst seit gestern so: Seit den 1990er-Jahren wurde das österreichische Staatsbürgerschaftsgesetz wiederholt novelliert und dabei fast ausschließlich verschärft. Österreich entfernte sich so schrittweise von den übrigen westeuropäischen Staaten mit vergleichbarem Migrationsgeschehen und rückte an das restriktive Ende des Vergleichsspektrums.
Der ausschließende Charakter des Gesetzes zieht sich heute wie ein roter Faden quer durch die Paragraphen und erfasst die unterschiedlichsten Bereiche. Da ist zuallererst freilich die Einbürgerung zu nennen, bei der eine ganze Reihe von vergleichsweise strengen Voraussetzungen mit wenigen Ausnahmen und exorbitant hohen Gebühren für Antragsteller*innen oft zu unüberwindbaren Hürden werden.
In Österreich geborene Ausländer
Ausschluss produziert aber auch die Regelung für den Erwerb der österreichischen Staatsbürgerschaft bei Geburt. Kinder erhalten die Staatsbürgerschaft durch Abstammung von österreichischen Eltern. Kinder nicht-österreichischer Eltern, die in Österreich zur Welt kommen, gelten hingegen rechtlich als „fremd“. Das trifft mehr als ein Fünftel aller Neugeborenen in Österreich – seit 2002 sind das in Summe knapp 230.000 Kinder. Wollen sie Österreicher*innen werden, bleibt ihnen nur der Weg über die Einbürgerung und sie müssen dabei (abgesehen von einer verkürzten Aufenthaltsfrist) im Wesentlichen dieselben strengen Kriterien erfüllen, wie sie für Migrant*innen gelten.
Mutwillig erzeugte Staatenlosigkeit
Ganz besonders betroffen von diesem Zusammenspiel von restriktiver Einbürgerung und restriktivem Erwerb bei Geburt sind in Österreich staatenlos geborene Kinder. Sie erben die Staatenlosigkeit meist von ihren Eltern. Eine erleichterte Einbürgerung, bei der sie (bzw. ihre Eltern) beispielsweise das hohe Einkommenskriterium nicht erfüllen müssen, räumt ihnen Österreich aber erst ab 18 Jahren und dann nur für zwei Jahre ein. Bis dahin – und wer das knappe Zeitfenster verpasst, darüber hinaus – droht Betroffenen, in der Staatenlosigkeit stecken zu bleiben.
Restriktiv ist Österreich schließlich bei Doppelstaatsbürgerschaften. Die Rücklegung der bisherigen Staatsbürgerschaften gilt im Regelfall als Bedingung für eine Einbürgerung und wer als Österreicher*in eine weitere Staatsbürgerschaft annimmt, verliert die österreichische. Migrant*innen müssen also Rechte in ihrer alten Heimat aufgeben, um Rechte in der neuen Heimat zugestanden zu bekommen. Der Zwang zum Entweder-oder, wo auch ein Sowohl-als-auch leicht möglich wäre, erzeugt eine weitere Hürde bei der Einbürgerung und damit Ausschluss.
ÖVP auf der Bremse
Lösungen für all diese Probleme liegen auf dem Tisch und sind anderswo zum Teil schon lange Gesetz. Eine ganze Reihe europäischer Staaten beispielsweise kommt ohne jegliches Einkommenskriterium – das in Österreich eine so große Hürde darstellt – oder mit einer deutlich kürzeren Aufenthaltsfrist aus. Deutschland hat bereits 1999 seine Abstammungsregel durch eine Geburtslandregel ergänzt, sodass unter bestimmten Bedingungen auch Kinder nicht-deutscher Eltern bei einer Geburt in Deutschland automatisch auch die deutsche Staatsbürgerschaft erwerben und die Entstehung von Doppelstaatsbürgerschaften bei der Einbürgerung ist heute in der Mehrheit aller Staaten weltweit akzeptiert. Allein der politische Wille fehlt. Die Verschärfungen im Staatsbürgerschaftsgesetz der letzten zwanzig Jahre erfolgten unter verschiedenen Regierungskonstellationen: von rot-schwarz, über schwarz-blau/orange und erneut rot-schwarz bis hin zu türkis-blau. In der aktuellen türkis-grünen Koalition sind laut Regierungsübereinkommen keine weiteren Verschärfungen, aber auch keinerlei Erleichterungen geplant. Die politische Konstante über all diese Zeit war und ist die rechtskonservative ÖVP, und mit ihr die Vorstellung von der österreichischen Staatsbürgerschaft als „hohes Gut“, das man sich als Migrant*in erst verdienen müsse. Auf Kritik war man geradezu stolz.
Demokratiepolitisches Problem
Studienergebnisse, die das Gesetz zuerst als eines der restriktivsten Europas und später als das restriktivste schlechthin auswiesen, nahm man als Auszeichnung und Bestätigung. Damit einher geht zweierlei: Staatsbürgerschaftspolitik wurde zunehmend zu einem Instrument symbolischer Politik, mit der man glaubte, rechte Wähler*innen halten oder zurückgewinnen zu können und mit der man sich selbst auf- und andere abwerten konnte. Auf der anderen Seite gerieten grundsätzliche demokratietheoretische und gesamtgesellschaftliche Überlegungen völlig aus dem Blick. Zum Schaden aller: Der Betroffenen, die durch den Restriktivismus des Gesetzes unmittelbar Ausschluss erfahren und denen Rechte vorenthalten werden, und der Demokratie, die kein Abbild der Gesellschaft und ihrer Interessen mehr sein kann, sondern zu einem krassen sozialen Zerrbild verkommen ist.
